पृष्टभूमि
नेपालको ईतिहासमा धेरै पटक गरिएका आन्दोलनले सार्वजनिक प्रशासनमा सुधारका मुद्दा उठाए । बहुदलीय व्यवस्था अन्तर्गत बनेका सरकारले सञ्चालन गरेको सार्वजनिक प्रशासन हुन् वा देशव्यापीरूपमा भएको माओवादी आन्दोलन पश्चात बनेका सरकारले सञ्चालन गरेका प्रशासन अथवा जेन्जी विद्रोहबाट बनेको सरकारले सञ्चालन गरेको प्रशासनले दिने गरेको नियमित सेवा नै किन नहुन्, सबै नै आलोचित भएका छन् । आलोचनाको भूमरीमा सार्वजनिक सेवालाई राख्न सार्वजनिक प्रशासनमा जोडिएका व्यक्तिहरू पनि खुशी छैनन् र यो निर्णयकर्ताहरूको मात्र कारणले पनि भएको छैन । यसको समाधान रातारात हुनेवाला पनि छैन । जनसरोकारका विषयमा सार्वजनिक निकायबाट ठोस निर्णय नहुँदा वा त्रुटिपूर्ण निर्णयहुँदा सेवाग्राही वेखुशी छन् । नेपालको आजको सन्दर्भमा सार्वजनिक प्रशासनसँग सेवाग्राही बेखुशी हुनुमा धेरै कारण छैनन् । यसको प्रमुख कारणमा जनसरोकारका विषयमा गरिने निर्णय सम्बन्धि मुद्दा पेचिलो छ ।
सार्वजनिक प्रशासनका क्षेत्रमा दिनानुदिन साना वा ठूला निर्णयहरू गरिरहनु पर्ने हुन्छ । सेवाग्राही दुखी हुनुमा यसरी गरिएका वा नगरिएका निर्णय प्रमुखरूपमा रहेकाछन् । आज देशव्यापीरूपमा जिम्मेवार निकायबाट गरिने निर्णयका सम्बन्धमा उठेका गुनासाहरूमा निर्णय नहुनु, गलत निर्णय हुनु, अपूर्ण निर्णय हुनु र समयमै निर्णय नहुनु प्रमुख हुन् । सार्वजनिक प्रशासनका क्षेत्रमा गरिने निर्णयको मुल आधार कानुन हो । यसलाई हामी विधि वा पद्धति आदिका नामले पनि चिन्दछौँ । यो संक्षिप्त लेखको उद्देश्य कानुनसँग जोडिएका पक्षले कसरी निर्णयकर्तालाई प्रभावित तुल्याउँछ भन्ने तथ्यलाई छलफलमा ल्याउनु हो ।
सार्वजनिक प्रशासनमा सेवाग्राहीको गुनासोको मुख्य क्षेत्र
नेपालमा सार्वजनिक सेवा प्रवाहका लागि कैयन अवस्थामा नीति नै निर्माण भएका छैनन् । आजका दिन सम्म नेपाली जनताले नीति नै नबनेका विषयलाई लिएर सार्वजनिक प्रशासनसँग नोकझोक गरेको पनि पाईँदैन । कतिपय यस्ता सवालछन् जुनसँग सम्बन्धित नीति त बनेको छ तर यसलाई कार्यान्वयन गर्ने प्रस्ट कानुनी आधार छैनन् । कतिपय क्षेत्रमा नीति पनि छ, कानुनले स्पष्ट तोकिदिएको छ तर बजेट कार्यक्रमले साथ दिएको छैन । यस्ता विषयमा पनि ठूलो गुनासो छैन । तर जनगुनासोको ठूलो आयतन जुन विषयमा कानुनले सम्वोधन गरी कार्यान्वयनका लागि विधिविधान समेत बनेकोछ, त्यस्ता विषयमा निर्णय नहुनु, निर्णय प्रक्रियामा विलम्ब हुनु, निर्णय प्रक्रिया झन्झटिलो हुनु र त्रुटिपूर्ण निर्णय हुनुमा केन्द्रित छ । यसका कारण जनमानसमा दिनानुदिन असन्तुष्टि वढ्दोछ ।
यसको दर दिनदुईगुना र रात चौगुना वढ्दो छ । यसले राष्ट्र र राष्ट्रियता प्रति अनादार गर्ने शक्तिलाई समेत हौसला बढाइदिएको छ । निर्णय प्रक्रियामा आफ्नो कुनै भूमिका नभएका तर सार्वजनिक सेवा प्रदायक कार्यालयमा कार्यरत कर्मचारी प्रति पनि आम जनमानसको हेर्ने नजर सफा छैन । नवयुवाहरू सेवा प्रवाहको गुणस्तरलाई दोष दिएर विदेश पलायन हुने लहर वढेको छ ।
सार्वजनिक निर्णयका प्रमुख आधार
सार्वजनिक प्रशासनको शिद्धान्तले सार्वजनिक निर्णयका प्रमुख आधारमा तीन प्रमुख तत्व- राजनैतिक, आर्थिक र सामाजिकलाई मानेको पाइन्छ । यी तत्वहरू विषयपरक वा व्यापक अर्थ लाग्ने भएकाले निर्णय प्रक्रियामा सहजताहोस् भन्ने हेतुले यस्ता सवाललाई कानुनले वस्तुपरक वा विशिष्ट अर्थ लाग्ने गरी कार्यान्वयनका लागि सरल बनाउन कोशिस गरेका हुन्छन् । सार्वजनिक प्रशासनमा निर्णय प्रक्रिया सम्बन्धी अन्य शिद्धान्तमा तर्कसङ्गत चयन शिद्धान्त (रासनल च्वाइस थ्योरी) र सिमित तर्कसंगतताको शिद्धान्त (बाउन्डेड रासनालिटी थ्योरी ) उल्लेख गरिएका छन् । तर्कसंगत चयन सिद्धान्त भनेको मानिसले सोच–विचार, विश्लेषण र गणनाका आधारमा आफूलाई धेरै फाइदा हुने गरी निर्णय गर्ने सिद्धान्त हो भने सीमित तर्कसंगतता भनेको मानिसले सबै जानकारी नपाएर, समयको अभाव भएर वा सोच्ने क्षमतामा सीमा भएकाले पूर्ण तर्कसंगत नभएता पनि आफूलाई ठीक लाग्ने निर्णय गर्नु हो । सार्वजनिक निर्णय प्रक्रियामा सेवाग्राहीका आवश्यकता, गुणस्तर, मितव्यिता, सर्वजनहितायता, व्यवहारिकता, दिगोपना, पारदर्शिता र जवाफदेहिता, तथ्य र प्रमाण, सहभागिता लगायतका दर्जनौँ आधारका वावजुद कानुनी आधार पहिलो नंबरमा पर्न आउँछ ।
सेवाग्राहीका आवश्यकतामा आधारित निर्णयले सेवाग्राहीका वास्तविक आवश्यकता, चासो र अपेक्षालाई सम्बोधन गर्दै समावेशी, पहुँचयोग्य र उत्तरदायी सेवा प्रवाहलाई प्राथमिकता दिन्छ । गुणस्तरमा आधारित निर्णयबाट सार्वजनिक सेवा वा कार्यक्रमको सर्वोत्तम गुणस्तर पूरा गर्ने व्यवस्था गरिन्छ । यसरी गरिने निर्णय प्रक्रियामा वस्तुगत मापदण्ड, व्यावसायिक मानक र दीर्घकालीन प्रभावकारितालाई ध्यानमा राखिन्छ । मितव्ययितालाई केन्द्रमा राखेर गरिने निर्णयमा उपलब्ध स्रोत–साधनको उचित, आर्थिक र प्रभावकारी प्रयोगलाई आधार मानिन्छ । यसमा न्यून लगानीमा अधिकतम परिणाम प्राप्त गर्ने दृष्टिकोणका साथ निर्णय लिइन्छ । सर्वजनहितायतामा आधारित निर्णय सबैका लागि न्यायसंगत, समान र सर्वहितकारी हुनुपर्ने विश्वास गरिन्छ । यसमा विशेषतः कमजोर, विपन्न, वा सीमान्तकृत समूहलाई प्राथमिकतामा राखी समावेशी दृष्टिकोणअनुसार निर्णय गरिन्छ । कानूनी पक्षलाई प्रधान बनाएर गरिने निर्णय विद्यमान कानुन, नीति, नियमावली तथा मापदण्डअनुसार हुन्छ । यसमा पारदर्शिता र सुशासन सुनिश्चित गर्न कानूनी आधार अनिवार्य हुन्छ ।
त्यस्तैगरी व्यावहारिकतालाई मध्यभागमा राखी गरिने निर्णयले उपलब्ध समय, स्रोत, क्षमता तथा भौतिक-सामाजिक सन्दर्भअनुसार निर्णय कार्यान्वयन योग्य हुनुपर्ने ठान्दछ । दिगोपनलाई मुख्य पक्ष मानी गरिने निर्णय प्रक्रियामा दीर्घकालीन रूपमा निरन्तरतासहित सकारात्मक प्रभाव पारी स्रोतको संरक्षण, वातावरणीय प्रभाव र भविष्यका आवश्यकतालाई ध्यानमा राखिन्छ । पारदर्शिता र जवाफदेहिताप्रधानता भएको निर्णय प्रक्रियामा खुलापन, सूचना उपलब्धता र जिम्मेवारी स्पष्ट हुनु आवश्यक ठान्दै र सेवाग्राही, समुदाय र सरोकारवालाको विश्वास कायम राख्नु यसको मुख्य लक्ष्य मानिन्छ । यसरी नै तथ्य–प्रमाणमा आधारित निर्णय प्रक्रियामा आँकडा, अनुसन्धान, मूल्यांकन परिणाम, अनुभवजन्य तथ्य तथा विशेषज्ञ परामर्शमा आधारित निर्णयलाई प्राथमिकता दिइन्छ भने सहभागितामा विश्वास गर्दै गरिने निर्णय प्रक्रियामा हितकारी, सेवाग्राही वा समुदायका प्रतिनिधिको सहभागिताको सुनिश्चितता गरिन्छ ।
नेपालमा निर्णय प्रक्रियामा प्रयोग हुने कानुनी आधारहरू
नेपाल कानुन व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० ले नेपाल कानुन भन्नाले नेपाल ऐन वा नेपालको कुनै भागमा कानुनसरह लागू हुने ऐन, सवाल, नियम, आदेश वा उपनियम सम्झनुपर्दछ भनी उल्लेख गरेको पाइन्छ । सार्वजनिक निर्णय प्रक्रियामा प्रयोग हुने कानुनी आधारलाई निम्न समूहमा सुचिबद्ध गर्न सकिन्छ –
- नेपालको संविधानः वैधानिक व्यवस्था, नीति तथा निर्देशक सिद्धान्तहरु तथा संवैधानिक मर्म र भावना
- ऐन नियमहरूः विद्यमान कानूनहरू तथा तिनीहरूद्धारा सिर्जित सीमा
- आवधिक योजना, सरकारका नीति तथा कार्यक्रम र बजेट
- अन्तर्राष्ट्रिय कानूनहरू अर्थात् सन्धि सम्झौता
- अदालती नजीर र निर्णयहरू
माथि उल्लेखित कानुनी आधारलाई टेकेर कुनै पनि कार्यक्रम सञ्चालन गर्न सजिलो होस भन्ने अभिप्रायले कार्यान्वयनकर्ता निकायले निर्देशिका, कार्यविधि, मापदण्ड, मार्गदर्शन, प्रारूप आदि नामबाट निर्णय गर्ने र गरिएको निर्णयलाई कार्यान्वयनमा सहजताको सिर्जना गर्ने साधनका रूपमा विकास गरिएको पाइन्छ ।
निर्णय प्रक्रियामा जटिलता कहाँ छ ?
नेपालमा सार्वजनिक प्रशासनका क्षेत्रमा कामगर्ने निर्णयकर्तामा निर्णय क्षमता नहुनु एउटा समस्या हो भने निर्णय गर्ने प्रमुख औजार अर्थात् कानुनी आधार प्रष्ट नहुनु अर्को संकटपूर्ण अवस्था हो । निर्णयकर्ताले कानुन नजान्नु, कानुनमा अस्पष्टता रहनु, आफूअनुकुल निर्णय गर्नु र समयमै निर्णय नहुनु निर्णय प्रक्रियासँग जोडिएका जटिलताहरू हुन् ।
कतिपय अवस्थामा निर्णकर्ताले पर्याप्त सूचना वा तथ्य नबुझीकन उपयुक्त विकल्पको सहारा नलिइ वा बिभिन्न माध्यमको प्रयोग गरी सुन्ने बुझ्ने वा परामर्श लिने काम नगरी निर्णय लिँदा त्रुटि भएको पाइन्छ । त्यस्तै गरी कतिपय अवस्थामा व्यक्तिगत लाभ, समूहगत दबाब, शक्ति केन्द्रितता वा राजनीति हावी हुँदा निस्पक्ष निर्णय हुन नसकेका उदाहरणहरू प्रशस्त पाइन्छन् । त्यस्तै गरी निर्णय प्रक्रियामा सेवाग्राही, हितकारी, कर्मचारी, समुदाय वा विशेषज्ञलाई समावेश नगरेर निर्णय गरी एक–दुईजना व्यक्तिको निर्णयले धेरैमा प्रभाव पार्ने गरेको पाइन्छ । कतिपय निर्णयकर्तामा पारदर्शिताको कमीका कारण प्रक्रिया स्पष्ट नहुनु, सूचना नदिइनु, निर्णयका आधारहरू सार्वजनिक नगर्नाले अविश्वास र आलोचना निम्त्याएको पाइएको छ । त्यस्तै गरी अधिकाँश अवस्थामा अत्यधिक कागजी प्रक्रिया, अनावश्यक चरण, अस्पष्ट अधिकार–जिम्मेवारीका कारण छोटो कुरामा पनि प्रक्रिया लम्बिन जाँदा नकारात्मकता पैदा भएको छ । यस्तो अवस्थामा सेवाग्राहीले विचौलियाको सहायता लिनु परेको र नजायज खर्च बढेको अवस्था भेटिन्छ । पछिल्ला दिनमा राजनीतिक वा व्यक्तिगत पक्षपातले स्थान प्राप्त गर्दा निर्णय प्रक्रिया राजनीतिक प्रभाव वा व्यक्तिगत सम्बन्धमा आधारित हुन गइ मूल्य, मापदण्ड वा आवश्यकताभन्दा सम्बन्ध र दबाब हावी हुन पुगेको छ ।
यसरी नै निर्णय प्रक्रियामा निर्णयकर्ता स्वयं नै कसले निर्णय लिने, कसको कति अधिकार रहने र कसले कार्यान्वयन गर्ने भन्ने विषयमा अस्पष्ट हुँदा निर्णय ढिलो, असंगत वा विवादास्पद हुन पुगेकोछ । यसरी भएको निर्णय कार्यान्वयनमा आउन नसकी काम रोकिएका उदाहरण प्रशस्तैछन् । सार्वजनिक निर्णयसँग सम्बन्धित सञ्चार कमजोर हुनुजाँदा निर्णय तयार गर्ने, लागू गर्ने र प्रभावित हुने पक्षबीच समन्वय र सूचना प्रवाहको कमी भएको पाइएको छ । त्यस्तै गरी जोखिम विश्लेषण नगरी निर्णय लिन जाँदा सम्भावित जोखिम, चुनौती र लागत–लाभको विश्लेषण बिना निर्णय भइ गलत रणनीति अपनाएको आरोप लागेको समेत छ । यसै गरी स्थायित्व नभएको विषयवस्तुमा निर्णय गर्दा व्यवहारमा लागू नहुने, कागजमा मात्रै सीमित रहने गरी निर्णय हुन गइ दिगोपन वा व्यवहारिकता नभएको अवस्था समेत प्राप्त भएको छ ।
कानुनी स्पष्टता वा कार्यविधि नहुँदाको समस्या
कार्यक्रम कार्यान्वयनको कार्यविधि नहुँदा बजेट छुट्याइएता पनि निर्णय नभएकोले बजेट फ्रिज भएका उदाहरण पनि अनगिन्ती छन् । पछिल्ला आर्थिक वर्षहरूमा नवउद्यमी युवालाई प्रोत्साहीत गर्नका लागि स्टार्ट अप फण्ड दिने गरी प्राय वर्षेनी सरकारले बजेटको व्यवस्था गर्यो तर यो बजेट कसरी प्रवाहित गर्ने भन्ने विषयमा कार्यविधि नहुँदा हरेक वर्ष बजेट फ्रिज भयो । आ व २०८२/८३ का लागि नेपाल सरकारले चितवनमा निर्माण भएको धुर्मुस सुन्तली फाउण्डेशनबाट निर्मित क्रिकेट रङ्गशाला निर्माणको खर्च भुक्तानी गरी सरकारी स्वामित्व प्राप्तिका लागि भनेर रु १५ करोड विनियोजन गरेकोमा उक्त भुक्तानी प्रक्रिया कसरी गर्ने भन्ने विषयमा निर्णयकर्ता स्पष्ट हुन नसक्दा यो विषय चर्चामा रहेको छ । प्रदेश तहमा कतिपय कार्यक्रमको कार्यविधि नै नबन्दा बजेट छुट्याएर पनि कार्यक्रम कार्यान्वयन नभएको वा कार्यान्वयन ढिलो हुन जाँदा गुणस्तरीयता कायम हुन नसकेको कुरा सामान्य भइसकेको छ ।
त्यस्तै गरी कतिपय अवस्थामा कार्यविधि बनेको तर अस्पष्ट रहेको वा द्विविधापूर्ण भाषाको प्रयोग गरिएको अवस्थाका कारण निर्णय नहुनु वा भएको निर्णय कार्यान्वयनमा नआएका केसहरू पनि प्रशस्तैछन् । अस्पष्ट कार्यविधिका कारण एउटै निर्णय प्रक्रियामा फरक फरक पदाधिकारीले भिन्नाभिन्नै मत राखेका कारण निर्णय नै हुन नसकेको पनि पाइन्छ भने निर्णय भएको अवस्थामा उजुरी पर्न गइ मुद्दा खेप्न परेको अवस्था देख्न पाइन्छ । कतिपय अवस्थामा कानुनले किटान नगरेका वा कानुनको व्याख्या जतापट्टी पनि लगाउन मिल्ने खालका बुँदाका कारण निर्णय नै नभएका वा अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगमा उजुरी परेका धेरै केसहरूछन् जसले गर्दा निर्णयकर्ता हच्किन पुगी कुनै काम नभएको अवस्था छ ।
कानुनी भाषा जटिल हुँदाको पिडा
परम्परागत समाजमा कानुन कार्यान्वयनकर्ता भनेका उच्चपदस्थ कर्मचारी, न्यायालय, कानुनी क्षेत्रमा कार्यरत व्यक्ति र प्रहरीहरू हुन् भन्ने भ्रमपूर्ण धारणा विद्यमान छ । कानुन यिनै व्यक्तिहरूले मात्र बुझे पुग्ने गलत बुझाइले गर्दा हरेक नागरिकलाई धोका हुन गएकोछ । कानुनको निर्माणकर्ताले पनि बहुअर्थी र क्लिष्ट भाषाको प्रयोग गर्दै जटिल वाक्यमा कानुनका दफाहरू खाँदेर लेख्ने चलन छ । यो कानुन लेखनका दृष्टिले सर्वथा गलत प्रचलन हो । संसारका कतिपय मुलुकमा कानुनी दफा लेखनमा सरलता दिनु पर्ने विषयमा कानुनले नै तोकिदिएको अवस्था छ । कानुनको बहुअर्थी भाषाका कारण नेपालका प्रशासकले निर्णय गर्दैनन् । कानुन सर्वसाधारण जनताका लागि हो भन्ने तथ्य कहिल्यै भुल्नु हुँदैन ।
कुनै पनि विषयमा निर्णय गर्नु पर्दा कानुनमा वा कार्यविधिमा भएका कुन कुन बुँदाले काम गर्न पर्दैन वा निर्णय गर्न मिल्दैन भनेर खोज्ने चलन बढेकोछ । यसरी दस्तावेजमा भएका नकारात्मक वा बहुअर्थी बुँदाको खोजी हुँदा राज्यलाई हुने नोक्सानीलाई मतलव गर्न छाडिएकोछ । फलस्वरूप सार्वजनिक निर्णय प्रक्रियामा सहभागी पदाधिकारी अख्तियारको पञ्जामा पर्ने अर्कातर्फ निर्णय प्रक्रियाबाट भागेर बस्ने पदाधिकारीको वढुवा हुने र सम्मान हुने हुँदा सार्वजनिक निकायमा कार्य सम्पादन कमजोर हुने दर बढेको छ । आफू मुद्दामामिलाबाट जोगिन सार्वजनिक रूपमा हुने आलोचनालाई वेपर्वाह गर्ने प्रचलन सामान्य भइसकेकोछ । कानुनमा भएको छिद्र वा कार्यविधि लेखनको बेलामा भएको त्रुटिलाई सकारात्मक अर्थ लगाइ निर्णय प्रक्रियामा जाँदा उजुरी परेको खण्डमा राम्रोको लागि गरिएको निर्णय भनेर अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगबाट मुद्दा दर्ता गर्नु नपर्ने निर्णय नहुँदा र मुद्दा दर्ता भए पनि अदालतबाट सकारात्मक अर्थ लगाइ निर्णयकर्ताको पक्षमा फैसला हुने अवस्था नहुँदा कोही पनि पदाधिकारीले जोखिम मोलेको पाइँदैन । यसै कारणले आजकाल अनिर्णित अवस्थामा कार्यालयहरू चलिरहेका छन् । वार्षिक वजेट कार्यान्वयनको प्रगती एक चौथाइ मात्र भए पनि लाज नलाग्ने भएको छ ।
कानुन निर्माणमा हुने त्रुटि
कानुन निर्माण गर्दा कसरी त्रुटी हुन जाँदो रहेछ उदाहरणबाट हेरौँ । नेपालको इतिहासमा ६०१ सदस्यीय संविधान सभाले बनाएको नेपालको संविधानको प्रस्तावनालाई १९३ शब्दको संयोजनबाट अति जटिल एउटा वाक्यमा सिमित गरी सर्वसाधारण नागरिकलाई बुझ्न कठिन बनाइएकोछ । यसै संविधानको भाग ११ मा तीन थरीका प्रधान न्यायाधिशको व्यवस्था गरिएको छ (१) प्रधान न्यायाधिश, (२) नेपालको प्राधान न्याधिश र (३) सर्बोच्च अदालतका प्रधान न्यायाधिश । हाम्रो बुझाइमा यो सबैको अर्थ एउटै हो तर कानुनको व्याख्यामा यो सबै फरक फरक हुन् ।
कानुन निर्माणको शिद्धान्तले एउटै कानुनमा एकरूपता कायम गर्ने कुरा गर्दछ । यो संविधानमा अरू पनि यस्तै नमिलेका भाषिक कमजोरी र बहुअर्थी भाषाका प्रयोग भएकाछन् । संविधान वाहेक अन्य बिभिन्न क्षेत्रका ऐन र नियमावलीहरूमा यस्ता थुप्रै समस्या छन् । कानुन पनि गणितशास्त्र जस्तै तार्किकता (लजिकल थ्योरी) मा विश्वास राख्दछ । यो श्रृङ्खलाबद्ध हुन्छ । त्यसैले कानुनका दफा – अरूले नबुझुन भनेर मेडिकल डाक्टरको रिपोर्टमा जस्तो वा विदुषीले कुँद्ने भाषा जस्तो क्लिष्ट बनाउनु कदापी हुँदैन । कानुनमा र, पनि, तर, तथापी आदिले पनि धेरै झुक्याउँछन् । कानुनमा भएका यस्तै त्रुटिका कारण सम्मानीत अदालतको बेञ्चमा भएको फैसला एकथरी तर फैसलाका आदेश अर्कैथरी बनेर गएका उदाहरण पनि पाइन्छन् ।
कानुन वा कार्यविधिमा कसरी सुधार ल्याउने
कानुन निर्माण प्रक्रियालाई संसदमा पेस भएको विधेयक, विधायन कानुनमा परिणत गर्ने सम्पूर्ण प्रक्रियाका रूपमा लिनुपर्ने हुन्छ । यसले मस्यौदा तयार पार्ने अवस्थादेखि पारित गरी प्रमाणीकरण गर्ने सम्पूर्ण प्रक्रियालाई समेटेको हुन्छ । कानुन निर्माण गर्ने राज्यको प्रमुख कार्य मानिन्छ । नेपालमा कानून निर्माण प्रकृया एक वहुआयामिक कार्य हो ।
संघीय वा प्रदेश तहमा कानुन बनाउने निकाय विधायीका संसद हो जहाँ बिभिन्न विषयगत समितिहरू फरक फरक विषयक्षेत्रमा क्रियासिल हुन्छन् । संघीयता पश्चात यो अधिकार स्थानीय निकाय समेतलाई छ । कानुन निर्माण एक लामो र सामुहिक प्रक्रिया हो । कानुन निर्माता सांसदहरू भएता पनि लेखन कार्यमा कानुनका विज्ञ पदाधिकारीहरूले सहयोग गरिरहेको अवस्था हुन्छ । तर पर्याप्त संख्याका कानुनका अनुभवी पदाधिकारी संसदमा नहुँदा वा संसदीय समितिका पदाधिकारीहरूले कानुनका विज्ञ पदाधिकारीहरूलाई अविस्वास गरेको अवस्थामा संसदले पास गरेको विधेयकमा राष्ट्रपति महोदयबाट प्रमाणिकरण भइ फर्किँदा त्रुटि फेला पर्न गइ कार्यान्वयनमा नगएको उदाहरण हामीसँग छ ।
यसरी ऐन बमोजिम बनेका नियमावली बनाउने अधिकार संघ र प्रदेश तहमा सम्बन्धित मन्त्रालय वा सो सरहका निकायलाई छ जसले केन्द्रमा अर्थ मन्त्रालयको राय लिएपछी कानुन मन्त्रालयमा अन्य कानुनसँगको सम्बन्ध र कानुनी संरचनाको विधिसम्मतताको जाँच गरेपछी मस्यौदा गर्ने निकायमा पठाउँछ । त्यसपश्चात नियमावलीको मस्यौदा गर्ने निकायले सरकारको स्वीकृतिका लागि मन्त्रिपरिपषद्मा पठाउने चलन छ । कानुन मन्त्रालयमा जनशक्तिको कमी हुन जाँदा समयमा रायसुझाव नआउने र गल्ती दोहोरिएर आउने सम्भावना हुन्छ । प्रदेश तहमा कानुन बन्ने प्रक्रिया पनि लगभग संघीय ढाँचामै हुन्छ तथापी प्रदेश तहमा कानुनका जनशक्ति थोरै हुने र कतिपय अवस्थामा अनुभवको कमीका कारण बनेका ऐन तथा नियमावलीमा अस्पष्टताको मात्रा वढी देखिएको अवस्था छ । स्थानीय स्तरमा बनेका ऐन नियमावली कार्यविधि निर्देशिका बनाउने अधिकार तत्-तत् कार्यालयलाई र स्विकृत गर्ने अधिकार सम्बन्धित कार्यपालिकालाई छ । कानुनी दस्तावेजको लेखन कार्यमा विज्ञता भएका कर्मचारीको अभावका कारण स्थानीय तहमा बनेका कानुनी नीतिगत र कार्यविधिका आधारहरू प्रयोगविहिन समेत बन्न पुगेकाछन् ।
त्यस्तै गरी मन्त्रालय स्तरमा कार्यक्रम कार्यान्वयनको कार्यविधि बनाउँदा कर्मचारीको ध्यान राम्रो पुग्न नसक्दा स्वीकृत भएको कार्यविधिले काम नगरेर स्वीकृत भएको बजेट कार्यक्रम समेत कार्यान्वयन नभएको अवस्था छ । कार्यविधिमा यस्तै द्वैध अर्थ लाग्न जाँदा कोही सेवाग्राहीले सेवा पाएको र सोही कार्यविधिका कारण कसैले सेवा नपाएको अवस्था समेत छ । आजकाल कार्यक्रम कार्यान्वयनको कार्यविधि समेत त्रुटि कम रहोस् र एकरूपता कायम होस् भन्ने अभिप्रायले मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृत गर्ने गरिएता पनि कार्यान्वयन गर्ने क्रममा कतै न कतै अल्झिन पुगेको अवस्था समेत पाइन्छ ।
नेपालका हरेक सरकारी निकाय कुनै न कुनै साझा कानुन र विषयगत कानुनका कार्यान्वयनकर्ता हुन् । उदाहरणका लागि विषयगत कानुनमा शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, वन, उपभोक्ता आदि पर्दछन् । दिनहुँ निर्णय प्रक्रियामा जोडिनु पर्ने सार्वजनिक निकायमा कार्यरत कर्मचारी सबैले कानुनको पृष्टभूमिबाट सेवा प्रवेश गरेका हुँदैनन् । आजकाल धेरैजसो ठूला कार्यालयहरूमा कानुनी पक्षलाई शुक्ष्म रूपमा हेर्नका लागि भनेर कानुन सेवाका कर्मचारी राख्ने गरिएको छ । एउटा निकायबाट बनाइने कार्यविधि वा नीतिगत दस्तावेज कानुनी शाखाका कर्मचारीले मात्र लेख्ने कुरा पनि भएन । अन्य शाखा वा निकायबाट आएका फाइल वा कुनै नीतिगत दस्तावेज कुनै कानुनसँग बाझिन्छ कि बाझिन्न भनेर हेर्नका लागि नै यी कर्मचारीलाई भ्याइनभ्याइ हुने गरेको पाइन्छ । हुलमुलमा काम गर्दा धेरै कुराहरू छुट्न पुग्छन् । त्यसैले फाइल उठाउने हरेक कर्मचारीलाई समय समयमा आफ्ना कामसँग सम्बन्धित कानुनी ढाँचाका बारेमा अभिमुखिकरण हुनु जरूरी छ ।
त्यस्तैगरी प्रत्येक वर्ष बन्ने नयाँ कार्यक्रमका लागि अलग अलग कार्यविधि नबनाइ कार्याक्रम कार्यान्वयनको साझा ढाँचा बनाएर स्वीकृत गराएमा मिल्दोजुल्दो सबै कार्यक्रम सम्पादन गर्न सकिन्छ । कानुनी दस्तावेज बनाउन विषयगत विज्ञले मुल भाषा दिइसकेपछी कानुनकै ज्ञाताले यसको ढाँचामा राख्ने र कानुनकै विज्ञले पुनरावलोकन गर्ने गरेमा त्रुटि दोहोरिने सम्भावना न्यून हुन्छ । जिल्ला प्रशासन कार्यालय देखी अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगका बिभिन्न तहमा काम गर्ने प्रशासनिक र अनुसन्धानका कर्मचारी कानुनी पृष्टभूमिका हुनु जरूरी छ । यसोहुँदा आफुखुशी बुझाइ बनाइ आसय खराब नभएको वा व्यक्तिले गल्ति नगरेको अवस्थामा मुद्दामामिलाको झन्झटमा पर्नु पर्दैन ।
नेपालमा कानुन वा कार्यविधिमा भएका त्रुटिकाकारण सार्वजनिक प्रशासनमा हुन गएको क्षतिका बारेमा गहन अध्ययन हुन जरूरी छ । यो काम प्रहरी, कानुन मन्त्रालय लगायतका सरकारका बिभिन्न निकाय, संसद, न्यायालय र विश्वविद्यालयबाट गर्न सकिन्छ ।
निश्कर्ष
आज सार्वजनिक निकायमा निर्णय प्रक्रियामा विलम्ब हुनु, निर्णय नै नहुनु र त्रुटीपूर्ण निर्णय हुनुमा धेरै हदसम्म कानुनी आधार र विधिमा भएको द्विबिधापूर्ण भाषा हो । आजको कानुनले कर्मचरीलाई निर्णय गर्न प्रेरीत नगरी निरूत्साहिन गरेको छ । यसको असर जनसाधारणलाई परेको छ । यसो हुनुमा निर्णय प्रक्रियामा प्रयोग गरिने प्रतिकुल कानुनी आधार नै हुन् । निर्णय प्रक्रियामा मुख्य आधारका रूपमा प्रयोग हुने निर्णयका आधारहरूमा सुधार नल्याए सम्म सुशासन कायम हुन सक्दैन । यस्तो अवस्थामा जतिपटक क्रान्ति गरेर आएको सरकार भएपनि सेवाको गुणस्तरमा सुधार ल्याउन सक्दैन ।
कानुन विषयको अध्ययनलाई कमजोर छनोटका रूपमा लिइनु, कानुनका कर्मचारीको संख्या कम राख्नु र अन्य विषयका कर्मचारीले कानुनी साक्षरतालाई वेवास्ता गर्नाले नितिगत र विधिगत दस्तावेज कमजोर हुन पुग्छन् जसले गर्दा निर्णय प्रक्रियालाई अड्काउने काम हुन्छ । निर्णय भइहालेछ भनेपनि आफैँले बनाएको कानुनी आधारका कारण आफैँ झमेलामा फस्ने सम्भावना हुन्छ । कार्यक्रम कार्यान्वयनको लागि बनाइने कार्यविधि सानासाना कामका लागि अलग अलग बनाउँदा झन्झटपुर्ण र द्वैधचरित्रको हुनाले कामको प्रकृति हेरी समूहिकृत गरेर कार्यविधि बनाउनु उपयुक्त हुन्छ । अनिर्णय र त्रुटिपूर्ण निर्णयका कारण समाधान खोज्न बारम्बारको अनुसन्धान आवश्यक छ ।
